El 30% que protege al consumidor eléctrico

Por Roberto Meana, ex adminstrador de la ASEP

La competencia en cualquier sector de la economía nacional beneficia a quienes necesitan sus bienes y servicios. Pero para que esos beneficios lleguen, la competencia debe jugarse con reglas iguales para todos.

La tarifa eléctrica está compuesta por tres componentes: generación, transmisión y distribución. Por diseño, la generación opera en un mercado de competencia, mientras que la transmisión y la distribución, por ser monopolios naturales, son actividades reguladas.

Cuando el Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE) administraba el sector eléctrico, antes de su privatización, en el país solo existían las centrales hidroeléctricas Estrella, Los Valles, Bayano y Fortuna y la central térmica de Bahía Las Minas.

Bajo el diseño económico que se planteó en la Ley 6 de 1997, el sector de generación de energía eléctrica ha multiplicado su capacidad hasta superar hoy los 5,100 MW instalados entre centrales hidráulicas, eólicas, fotovoltaicas y térmicas. El Centro Nacional de Despacho (CND) registra más de un centenar de empresas generadoras.

En la actualidad se discute en la Comisión de Comercio de la Asamblea Nacional el proyecto de Ley 705, que modifica la Ley 6 de 1997. Entre los cambios propuestos destaca la reforma del numeral 2 del artículo 59, que impide a las empresas de generación que presten el servicio público de electricidad, y a sus propietarios, solicitar nuevas licencias y/o concesiones si, al hacerlo, atienden o puedan atender directamente, a través de otras empresas de generación u otros medios, más del treinta por ciento (30%) del consumo de electricidad del mercado nacional. 

Lo que consume el cliente del servicio público de electricidad es energía, no capacidad. Lo que el hogar, el comercio o la industria pagan cada mes son kilovatios-hora consumidos, no megavatios instalados.

Por eso, el proyecto acierta al medir el límite contra el consumo de electricidad del mercado nacional, es decir, contra la energía que efectivamente se demanda en un año. Según el CND, en 2025 las distribuidoras y los grandes clientes consumieron 11,674 GWh. El tope del 30% equivale, por tanto, a unos 3,500 GWh al año: esa es la porción máxima del consumo nacional que un solo grupo económico podría atender antes de que se le impida solicitar nuevas licencias o concesiones. Y no se trata de un techo fijo: el límite crecerá con el consumo del país, que sigue en aumento. En 2026 la demanda máxima del sistema ya superó los 2,000 MW, frente a un máximo de 1,915 MW en todo 2025.

Durante el primer debate, AES Panamá, cuyos accionistas son AES Corp. y la República de Panamá, se opuso a la modificación planteada por el Órgano Ejecutivo, alegando que la norma es una camisa de fuerza que no le permitirá seguir creciendo en el mercado de generación de Panamá. En consecuencia, pidió que el límite se calcule sobre la capacidad total instalada en el país.

La petición de AES no es un simple ajuste técnico: cambiar la base de cálculo cambia el resultado. La capacidad instalada incluye centrales de respaldo que pasan buena parte del año apagadas y plantas solares y eólicas que solo producen cuando hay sol o viento. Medir contra esa base infla el tamaño del mercado y, con ello, el espacio que un solo agente puede ocupar. Es medir con la vara que más le conviene a quien ya es el más grande.

AES Panamá es la empresa líder del mercado de generación. Entre sus centrales hidroeléctricas (Bayano, Changuinola, Estrella, Los Valles y Estí), sus plantas solares y eólicas y su térmica a gas en Colón (AES Colón), suma 1,215 MW de capacidad instalada, según la ASEP. Esa cifra no incluye su participación del 49% en Generadora Gatún, S. A., la central a gas de 670 MW que hoy es la mayor del país.

La ley no solo mira lo que un generador atiende, sino lo que puede atender. Por eso vale la pena traducir esos megavatios a energía. Una térmica a gas no depende de la lluvia ni del sol: AES Colón, con sus 381 MW, podría operar las 8,760 horas del año y producir unos 3,340 GWh, prácticamente todo el tope del 30% con una sola planta. Si a eso se suman sus hidroeléctricas, con la hidrología real de 2025 (unos 2,810 GWh), y sus parques solares y eólicos al rendimiento promedio del país (unos 240 GWh), la capacidad teórica de producción de AES llega a unos 6,400 GWh al año: el 55% del consumo nacional y casi el doble del límite. Si se añade su 49% de Gatún operando todo el año, la cifra sube a unos 9,300 GWh, cerca del 80% de lo que consume el país.

Cabe señalar que AES Panamá es también la propietaria del tanque de almacenamiento de gas que hay en Colón y que permite el abastecimiento de las plantas Costa Norte y Generadora Gatún, las dos centrales térmicas que más energía producen en el país, además de contar con una amplia participación como vendedor de energía en el mercado de contratos, en el ocasional y en el de grandes clientes. Es decir, está presente en cada eslabón del negocio: produce energía, controla el almacenamiento del gas del que dependen otras centrales y vende en todos los mercados.

A la fecha, la regulación no cuenta con normas que permitan establecer la existencia de una posición dominante en el mercado de generación, ni con medidas para mitigar posibles actos que afecten la competencia del sector de generación de energía eléctrica en el país.

Por lo anterior, la propuesta del Órgano Ejecutivo de poner un límite de participación de un agente generador con base en el treinta por ciento (30%) del consumo de electricidad del mercado nacional es positiva: evita posibles abusos de un agente con posición dominante en el mercado de generación y permite que entren nuevos inversionistas, con lo cual podremos tener un mercado en el que la competencia, en igualdad de condiciones y oportunidades, reduzca con el tiempo los costos de generación.

Bajo las premisas anteriores, podemos observar que en relación a la restricción del treinta por ciento (30%) del consumo del mercado eléctrico nacional, AES ya rebasa ese umbral: según la ASEP, en 2025 sus plantas generaron 3,924 GWh, el equivalente al 34% del consumo nacional. Con la vara que propone AES, la capacidad instalada, sus 1,215 MW representan apenas el 24% del total del país y le dejarían espacio para sumar otros 320 MW. Esa diferencia explica la urgencia de su oposición. Y aun con su propia vara, si se cuenta su 49% de Gatún, el grupo ya alcanza el 30% de la capacidad instalada.

La pregunta de fondo no es si AES podrá seguir creciendo, sino a costa de quién. Tener más de un centenar de generadores no garantiza competencia cuando un mismo grupo, como hemos visto, está presente en cada eslabón del negocio. En esas condiciones, su capacidad para influir en los precios no es una hipótesis. Y en un mercado sin reglas sobre posición dominante, el único freno posible es el que ponga la ley.

El límite propuesto no es una camisa de fuerza; es el cinturón de seguridad del consumidor. No congela a nadie, porque crece con el consumo del país, y no saca a nadie del mercado: AES conserva sus plantas y sus contratos. Lo único que impide es que el crecimiento futuro del sistema quede concentrado en las mismas manos, cerrándoles la puerta a nuevos inversionistas, que son precisamente los que pueden bajar la tarifa.

La Asamblea Nacional tiene en sus manos una decisión que definirá el mercado eléctrico de las próximas décadas. Fue la competencia la que multiplicó la capacidad de generación del país desde 1997; protegerla es la única forma de que, por fin, se traduzca en tarifas más bajas para los panameños. Los diputados deben aprobar el numeral 2 del artículo 59 tal como lo propuso el Órgano Ejecutivo.